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延安时期中国共产党对民主集中制的探索和发展

2020-02-17     来源: 党的文献     作者: 肖纯柏

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度。中国共产党成立时遵循的建党原则就是民主集中制,但早期的表述是“德莫克乃西的中央集权”“民主的集权主义”,直到 1927年党的五大党章才明确表述为民主集中制。1928年党的六大党章第一次阐述了民主集中制的三项原则。到了延安时期,中国共产党结合建党以来的经验教训,对民主集中制的认识不断深化和丰富完善。回顾这些认识的发展过程,对新时代坚持民主集中制,加强党的建设,坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有重要意义。
一、民主集中制是民主与集中的统一
在国际共产主义运动史上,列宁首次明确提出了民主集中制原则。中国共产党在继承列宁民主集中制思想的基础上,结合中国革命的具体实际,对民主集中制理论进行了深入探索,丰富和发展了这一理论。
在延安时期,我们党是从民主与集中两个角度来阐述民主集中制的。1937年5月,毛泽东明确使用了民主制和集中制的表述:“要党有力量,依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期,集中制表现得多一些。在新时期,集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行,发挥全党的积极性。”
1938年10月,他又强调:“必须在党内施行有关民主生活的教育,使党员懂得什么是民主生活,什么是民主制和集中制的关系,并如何实行民主集中制。”1945年5月,毛泽东还从马克思主义哲学的角度阐述了民主与集中的辩证关系:“民主要有很高程度的民主,集中也要很高程度的集中,这两个东西有没有矛盾呢?有矛盾的,但是可以统一的,民主集中制就是这两个带着矛盾性的东西的统一。”
为了让党员干部更好理解民主集中制,刘少奇在党的七大上作修改党章的报告时深入阐释了集中制和民主制的内涵:“为什么说党的集中制是在民主基础上的集中呢?这就是说,党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的,党的指导方针与决议是在民主基础上由群众中集中起来的,并且是由党员群众或者是党员的代表们所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的领导机关的权力,是由党员群众所授予的,因此,它能代表党员群众行使它的集中领导的权力,处理党的一切事务,并为党的下级组织和党员群众所服从。党内的秩序,是由个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。这就是说,党的集中制是建立在民主基础上的,不是离开民主的,不是个人专制主义。为什么说,党的民主制是在集中指导下的民主呢?这就是说,党的一切会议是由领导机关召集的,一切会议的进行是有领导的,一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的,一切选举是有审慎考虑过的候选名单的,全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的,并有一切党员都要服从的统一的领导机关的。这就是说,党内民主制,不是没有领导的民主,不是极端民主化,不是党内的无政府状态。”
但是,在实际工作中,民主制与集中制如何有机平衡,是不容易把握的。战争年代的特殊环境使得一些党组织在民主集中制问题上集中多于甚至高于民主,还有一些党组织则是过分强调民主淡化了集中。比如在延安整风运动中,鉴于张国焘过去的宗派主义危害和全面抗战初期王明组织上闹独立性的问题,民主集中制在运行中一度强化集中而弱化民主;而一些党政机构和基层党组织也往往囿于过去的经验,导致在实际工作中集中压倒民主,或者以集中的名义削弱民主、包办民主;同时,一些来自国统区和敌占区的城市青年和知识分子到延安后机械地理解民主与自由,出现无政府主义和自由主义倾向,等等。
1942年4月,《解放日报》的一篇社论就指出,要把“民主与集中,适当的加以溶化和配合”,集中只有在民主的基础上才可能正确;民主只有在集中的形式中才能表现出来。社论批评了有的地方把集中变成专制主义、把民主变成极端民主化的两种不良倾向,强调“党内民主的运用,是随着时间和地方的不同而不同的。战时与平时、前方与后方、军队与地方等应有所区别,前者一般的应比较缩小”。
当时身在延安的范文澜形象地把民主和集中比作“化学的化合,不是物理的混合”。他认为,在执行民主集中制过程中,不是民主与集中一半对一半,是随着条件的不同“有极大的伸缩”,“可以大”,也“可以小”。当“民主偏向极端民主化的时候,必须加强集中,加强纪律;集中偏向专制的时候,必须加强民主,加强检查”。
1945年,刘少奇在党的七大上严厉批评了党内少数人在工作中过度民主与过度集中的错误:“他们对于上级,则利用党内的民主制向上级闹独立性,对于下级和党员,则利用党内的集中制来压制下级和党员的民主权利”,“他们认为党的法规和决议,是为那些普通人写的,而不是为他们这些特殊的领导人写的。这是党内一种反民主的个人专制主义倾向,是社会上特权阶级的思想在党内的反映”。
正因为延安时期民主集中制在实践中出现了民主与集中不平衡的问题,所以当时党的领导人和理论工作者都从民主与集中的结合上阐明民主集中制的内涵。因此,民主制和集中制概念的提出,旨在提醒各级领导干部和领导机关正确把握民主与集中的关系,防止“走过场”和“走过头”。历史表明,延安时期民主集中制的贯彻落实离不开历史情势、时代方位、政治生态和人的主观能动性等因素,其运行机制的构建取决于党面临的主要矛盾、领导干部的带头作用和党员主体地位的发挥。
二、党内民主集中制 “反映党内的群众路线”
民主集中制不仅是党的根本组织原则和领导制度,而且是党的工作方法和优良作风,有利于在党内实现领导和群众相结合。延安时期有关民主集中制的党的文献中大量使用了“党员群众”这一富有中国特色、中国风格的概念,就是一个鲜明体现。比如刘少奇在党的七大上就指出:“党内民主的集中制,即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度,即是从党员群众中集中起来,又到党员群众中坚持下去的制度,即是反映党内的群众路线。”
对“党员群众”这一概念的使用,其指向就是提醒党员干部在坚持民主集中制时要注意走党内群众路线,多征求广大普通党员的意见。1939年 11月,陕甘宁边区党委在总结报告《陕甘宁边区党的工作》中就指出:“党的一切政策,领导者与干部的一举一动,都为全党及全边区人民所注视,因此,党更当去倾听一个‘普通党员’、‘一个平凡民众’的意见,吸收他们的经验来补充党与领导者的经验,发扬正确的由下至上与由上至下的自我批评,来及时的发扬我们的成绩与纠正工作中的弱点和错误。”
延安时期强调党内群众路线,主要针对的是当时一段时间党内存在极端民主化和家长制、专制作风并存的问题。这些问题之所以存在,一是受革命战争年代的特殊环境和旧军队不良作风的影响,容易忽视党内民主生活,出现各自为政、一人独断的现象。二是全面抗战初期一些中央分局的制度规定也存在不足,过度强调分工负责,而集体领导不够。比如当时在长江局工作的邓颖超就回忆说:“当时长江局的民主与集中制不健全,分工如划线,各人管各人的工作。”三是基层党组织中一些支部书记认为文盲党员多、素质低,不具备民主素养,因而不重视落实党内民主生活。四是有些党组织将民主集中制简单理解为“民主”的工作方法,特别是搬用于军事工作中。1942年9月,中央通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》为此明确指出:“军事政策(如扩兵建军原则、政治工作等等)与军事行动的大政方针(如反“扫荡”的战略战役计划及总结等),须交党委会讨论,但具体军事行动由司令员政治委员(即党委书记)决定之(司令员与政委对军事行动之最后决定权依照政治工作条例),无限制的民主讨论只会引导军事行动的失败。”要解决上述问题,仅有民主集中制原则是不够的,还需要掌握贯彻落实民主集中制的方法,善于在民主与集中之间寻找平衡点。
那么,作为工作方法的民主集中制是如何运行的呢?党的七大党章规定:“民主的集中制,即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”这一规定揭示了民主集中制的运行过程是“民主——集中——民主”,这是党的优良传统“从群众中来、到群众中去”在民主集中制原则上的具体运用。这一规定也表明,民主集中制不是集中制,更不是集权制和专制。
“民主基础”上的“集中”,主要指党员认识活动的集中和党组织决策的集中。所谓认识活动的集中,主要是集中群众的意见,接受群众的监督和实践的检验。这种方法论意义上的集中,属于群众路线在党内的反映。陈云认为:“每个党员都有在党内发表意见、讨论问题的权利,但又必须有服从决定、积极工作的义务。遇到不如意的事和人,就不干工作,或在言论行动上消极,这是不对的。”
所谓党组织决策的集中,侧重的是决策的实施过程,主要体现为权力的授受与运用。在此过程中,集中的主体为统一的领导机关,集中的标准为统一的纪律,集中的方式主要是会议表决。针对党内的不同意见,中央要求各级党组织既要民主决策,又要将决策权力集中于党委,而不是集中于个人。“在遵照各组织上级的决议解决具体问题党委内部发生争论时,以少数服从多数的原则解决之。政府、军队、民众团体负责人即使不同意多数意见,亦必须执行同级党委的决定,但可将自己的意见报告上级有关机关。”
当然,不同环境中民主和集中的范围、比重不是对半拆分,不是绝对平衡,而是因时而异、因事而异。新中国成立后,邓小平曾对此总结说:“我们党的组织原则是高度的民主和高度的集中相结合,把列宁提出的民主集中制原则精神发挥了。”
所谓“集中领导下的民主”,优点是集中智慧,优势在组织生活,即通过民主讨论的方式征求党员的意见,然后集中这些意见达成共识、形成组织决议,再回到党组织中贯彻下去。如果党员在执行过程中发现问题或提出不同看法,可以在执行决定的同时保留意见,并向上级反映。这就构成了党内的“从群众中来、到群众中去”的民主集中制,即毛泽东早在1929年红军第四军第九次代表大会决议中已强调的,“在组织上,厉行集中指导下的民主生活”。
例如,在延安时期我们党注重汲取历史上治党治军的经验教训,极为重视通过党内民主生活来发展“集中领导下的民主”,防止军队中党内民主生活的缺失。刘少奇说:“有同志问军队里面的党是不是也有民主?军队里面的党和地方的党应该在原则上没有区别”,“虽然我们处在一种严重的战争环境里面,党内民主还是有限度的,但是在根据地里面,我们有政权,有党,有军队,有时候情况也并不紧急,适当地建立党内民主生活,实行民主的领导方法,相当地实行党内民主,这是完全必要的”。
在贯彻落实民主集中制时,把民主生活同领导方法联系起来,是我们党在革命实际中总结出来的一条重要经验。1938年10月,毛泽东在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上就指出,要在斗争中取得胜利必须发挥全党的积极性,而积极性的发挥“有赖于党内生活的民主化”,因此要以教育的方法做到既“扩大党内的民主生活”,又“不至于走到极端民主化,走到破坏纪律的自由放任主义”。
1943年4月,周恩来在中共中央南方局为向干部作报告而写的提纲中也指出,集体领导与按级领导、集中化与民主生活紧密结合,是领导者与领导机关的工作原则之一。我们党常被比作一个大家庭,家庭中是宽严相济,有自由也有规矩。同样,在党内民主生活中,每个人可以有不同意见,可以畅所欲言,但都必须是出于公心、与人为善,以此由广泛的民主达到科学的集中。这是对马克思主义党建理论的丰富和发展。刘少奇对民主生活层面的民主集中制作过通俗而深刻的阐述。他说:“一种是我们党里面的民主集中制,这既成为制度,就非遵守不可。首先要负责同志来遵守,要党的书记来遵守。另一种是我们党里面的一种生活,或者叫作党内的民主生活,这种生活是在集中领导下的一种民主生活。”从这个意义上说,延安时期毛泽东、刘少奇、周恩来等人的民主集中制思想是对列宁民主集中制理论的创造性发展。
从民主集中制的文化底色来看,无论是民主与集中相结合,还是领导与群众相结合,都离不开党内的平等观念。正是延安时期的“党内群众路线”注重党员平等,我们党才能在党员队伍结构复杂、面临诸多艰难险阻的情况下集中集体智慧,形成党内共识,才能真正坚持党内的群众路线和民主集中制。可见,在实行民主集中制的过程中,是以民主为起点,以平等为前提,通过民主讨论走向意见集中。不能片面重视集中而轻视民主,不能因为强调“集中指导下的民主”而把“民主基础上的集中”环节形式化、名义化。如果不经过民主这个基础环节,那么就无法真正实现集中。换言之,离开民主讲集中不是真正的民主集中制。
总之,作为群众路线层面的民主集中制,这里的集中不是指领导干部的权力集中,而是指在权力相对集中的条件下平等对待每位党员的意见,尊重党员的民主权利,尊重党员在党内的主体地位,通过群策群力、集思广益,协调整合党组织集体内的各种意见,最终凝聚共识,形成组织决议并贯彻落实。
三、“民主的集中制”
1945年党的七大通过的党章与六大党章相比,一个很大的变化就是把六大党章中的“民主集中制”改为“民主的集中制”,增加了总纲部分,并在总纲中单列一个段落阐述“民主的集中制”。七大党章的总纲指出:“中国共产党是按民主的集中制组织起来的,是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。”
七大党章第14条专门规定:“党的组织机构,是按照民主的集中制建设起来的”;第22条还强调:“党的各级领导机关,必须按照党内民主的原则进行工作,才能发扬党员的革命积极性、创造性与巩固党的纪律,并使这种纪律成为自觉的而不是机械的纪律,才能使领导机关的领导工作臻于正确,才能建立与巩固在民主基础上的集中制”。刘少奇在作关于修改党章的报告时还把“民主的集中制”上升为工人阶级政党的建设规律。他说:“我们的党,不是许多党员简单的数目字的总和,而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体,而是党的领导者被领导者的结合体,是党的首脑(中央)、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律,就是党内的民主的集中制。”七大党章将六大党章中的“民主集中制”修改为“民主的集中制”,不是偶然的,更不是笔误,而是有特定的内涵。这一表述虽然只相差一个“的”字,但意义非同寻常。
“民主的集中制”是从列宁的表述中直接翻译过来的。列宁在民主制与集中制之间考虑了很久,最后提出了民主集中制。从列宁所有关于民主集中制的论述来看,列宁最初的思想就是要建立“民主的集中制”。从语义学来看,“民主的集中制”中的“民主的”三个字,容易被认为是对集中制的修饰语或者限定语,即被误认为“民主的”是辅助作用,集中制是主语和重心。也正因为这一点,七大党章采用“民主的集中制”的表述,长期以来被认为主体是集中、重点是集中、落脚点是集中。
那么,到底怎样理解“民主的集中制”这一提法呢?如果我们不联系七大前夕党内的状况和面临的外部形势,不联系我们党在落脚陕北前的党内民主与斗争的实际情况以及党的建设历程,不联系抗战时期世界民主潮流对中共的影响,不联系陕甘宁边区“三三制”民主政权的实践和当时国民党的党内专制历史,就容易误认为七大概括的“民主的集中制”是强调集中、淡化民主。唯物史观告诉我们,对待基本观点和论断,不能简单从字面来理解,不能断章取义,不能作出孤立的判断,也不能以今天的眼光苛求历史。实际上,根据延安时期党的领导人的前后论述和党的建设整体情况,“民主的集中制”中的“民主”指的是民主原则。
从文本来看,七大党章本身对“民主的集中制”的内涵作了阐述。当时的亲历者谢觉哉讲:“何思敬同志说:照俄文应译为民主的集中制,照德文应译为集中的民主制。民主、集中,在各国政治史上常常发生矛盾,由过于民主转到集中,由过于集中又转到民主。列宁把它统一起来,为民主的集中及集中的民主。毛主席的‘集中起来坚持下去’,是民主集中制的发展。”
七大党章第14条从4个方面阐述了“民主的集中制”:“(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。(三)党员个人服从所属党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地执行决议。”
这四项当中,前两项条款强调的是民主,即党员选举各级领导机关、党员有选举权,各级党组织要向党员会议报告工作,党员有知情权、参与权,而后两项条款强调的是集中,即党员要做到“四个服从”和遵守党纪、执行决议。
与六大党章相比,七大党章增加了个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的集中原则,以保障全体党员和各级组织执行中央决定,担负起人民解放、民族独立的使命。这表明,民主的集中不是专制的集中,是集中于组织决议和维护中央权威,以此促成全党步调一致和团结统一,完成党的艰巨任务和初心使命,绝不是集中权力于个人或满足个人私利。
事实上,民主和集中都是为了防止党组织涣散无力和分裂,保证中国共产党成为信仰共同体和行动共同体。1938年中共扩大的六届六中全会通过的《关于各级党部工作规则与纪律的决定》指出:“个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央,党的一切工作由中央集中领导,是党在组织上民主集中制的基本原则,各级党的委员会的委员必须无条件的执行,成为一切党员与干部的模范。”这表明,“民主的集中制”是集中党内多数人的意见。少数服从多数,意味着一旦多数意见形成决议或决定,就不允许少数人或个人否定多数人的意见。如果存在不同意见,思想上可以保留这些意见,但组织上要服从民主多数原则。所以,无论是民主基础上的意见集中,还是少数服从多数的程序规则,都体现了对党员权利的尊重。
对此,中央专门批驳了党内压制党员意见的错误观点和做法:“有些同志反对将党员干部间不同的意见向上级向中央报告,或者认为这种报告是向上级向中央告状,向报告的人施行攻击或打击,这种意见和行为是完全错误的,不能允许的,必须禁止这种行为,并驳斥这些同志的意见。”因此,“民主的集中制”是通过民主讨论、民主选举和民主决策调动党员的积极性,增强党组织的凝聚力、战斗力和创造力。
延安时期党对民主集中制的认识变化,一方面表现在把“民主集中制”修改为“民主的集中制”,更加突出了“民主”的内容,另一方面表现为将“四个服从”载入党章。之所以强调“四个服从”,其历史缘由在于:一是党在苏区时期曾经存在的部分领导人实行家长制作风,给党造成了重大损失;二是党中央和毛泽东到达陕北后,张国焘在长征路上另立“中央”,险些给党带来致命性损失,造成党的分裂;三是抗战初期王明在长江局期间闹组织上的独立性;四是一些根据地存在宗派主义、分散主义,各自为政,影响到中央部署的贯彻执行;五是部分根据地民主政权在实行“三三制”的过程中,过分强调民主,集中不够、议而不决,削弱了党的领导和施政质量。正因为如此,七大通过的党章多次强调“民主的集中制”,重在增强领导干部的决策民主性,把正确民主和正确集中、高度民主与高度集中有机结合起来。
这是我们党继通过关于加强集中统一领导和增强党性的决定后,作出的又一项重要制度安排。
那么,民主的集中制的“四个服从”原则的内涵是什么?第一,个人服从组织讲的是个人与集体的关系,强调的是组织高于个人。共产党员必须严格遵守党的纪律,履行义务在先、行使权利在后,吃苦在前、享受在后。
第二,少数服从多数讲的是组织上的横向集中,在政治上属于民主原则,在组织上属于程序规定。少数服从多数意味着民主与集中不是对立的,而是集中当中本身蕴含了民主,有利于减少整个组织的运行成本和发展代价。
第三,下级服从上级是组织上的纵向集中,实际上是个体向集体的集中,有利于上级组织把握全局利益,担负整体责任。但是,下级服从上级不是下级组织服从上级个人,而是组织之间的层级运行秩序,本质上是局部服从整体,短期利益服从长远利益。
第四,地方服从中央属于组织层面的民主升华,目的是维护党的团结和中央权威,防止地方分散主义,维护全党和全体人民的整体利益。从这个意义上讲,地方服从中央是局部服从整体的组织体现,是组织原则与政治原则的有机统一。
“民主的集中制”,这一表述的意义在哪里?首先,它表明这一制度不是民主制与集中制的简单相加,而是又有民主又有集中、又有纪律又有自由的制度。其次,民主的集中制是相对于专制的集中制而言的。从人类政治发展史来看,权力集中有两种类型,一种是与专制相联系的集中,一种是与民主相联系的集中,前者叫专制的集中制,后者叫民主的集中制。
党的七大把民主集中制专门表述为“民主的集中制”,意在强调我们党坚持的民主集中制,是民主的集中制,而不是专制的集中制,也不是完全集中制和过度集中制。最后,民主的集中制把民主摆在前面,不仅是对集中制的限定,而且是对党的组织原则的政治规定。就是说,“民主的集中制”本质上是一种民主政治制度。正因为如此,刘少奇把民主的集中制称为党的组织规律。
“民主的集中制”逻辑起点和制度建设的出发点是好的,但由于各种主客观因素,在处理实际问题和党内决策过程中,容易倾向于把民主作为解决问题的工具起点和一种具体的方式手段,而把集中制作为落脚点和重点,结果造成相对淡化民主,过度加强集中。加上“民主的集中制”这种语言表述方式,容易被误认为偏正短语结构,把民主当作修饰语,把集中当作主语,因而出现重视集中、轻视民主的不当认识。
到了解放战争时期,由于运动战、阵地战和集中全党全军之力打大仗的需要,一些地方和军队加强了集中,收缩了民主,导致党的局部组织出现贯彻民主集中制不力的现象。这些弊端和事与愿违的结果,促使党在全国执政后对“民主的集中制”提法再次进行调整,在党的八大修改党章时又改为“民主集中制”,此后一直沿用至今。
四、“政府的组织形式是民主集中制”
早在1937年10月,毛泽东就对国家的政体和政府的组织形式作出了前瞻性构想,提出抗战时期“政府的组织形式是民主集中制,它是民主的,又是集中的”。1940年1月,毛泽东又提出:“只有民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反对革命的敌人。‘非少数人所得而私’的精神,必须表现在政府和军队的组成中,如果没有真正的民主制度,就不能达到这个目的,就叫做政体与国体不相适应。”1942年12月,陕甘宁边区政府第三次政府委员会《陕甘宁边区简政实施纲要》也规定新民主主义政体是民主集中制。这表明,我们党在延安时期创造性地把民主集中制从政党内部拓展到政权建设和国家建构,这是对列宁民主集中制理论的重大发展。
延安时期中国共产党不仅是抗日民主政权的创建者和现代民主制度的维护者,也是民主理论的创新者。全面抗战爆发后,中国共产党举起了“抗日”和“民主”这两面大旗,在根据地率先建立了“三三制”民主政权,人民当家作主在党的领导下得到广泛实现,最大限度地团结了一切可以团结的力量。但在执行“三三制”的过程中,一些地方出现了极端民主化倾向;也有些党员干部仍然有包办专断作风。这两种倾向在政府运行机制和干部作风上,都表现为民主与集中相脱节,或者民主不够,或者集中不够。
针对当时关于党权与政权的争论,谢觉哉指出:“集中起来坚持下去从群众中来到群众中去是他民主集中制的最根本内容,也即是人民管理政权的方法。组织关系上政体的民主集中,应是一切集中于人民代表会议。他是真正普选的,所以是民主,它有决定一切的权力,所以是集中。”
为了解决上述问题,我们党从以下几个方面进行统筹安排:一是科学把握民主政府中的民主与集中的统一性。毛泽东指出,一方面政府要“能够真正代表民意”,人民能够自由地支持政府,并有机会影响政府政策,另一方面政府在执行人民要求的政策时必须集中力量,“只有采取民主集中制,政府的力量才特别强大”。
二是强调民主集中制的运行基础是少数服从多数。刘少奇认为,三三制政权“必须实行民主集中制,实行各级民主政府的委员制、代表会议制,实行普遍的选举,实行少数服从多数的制度”。
三是处理好党员与非党员的关系。陈云要求,共产党员必须尊重和团结非党干部。他说:“在民主选举的政权机关和民众团体中,共产党员与非共产党员合作共事,应共同遵守民主集中制的原则,少数服从多数。”
四是处理好党团(后来改称党组)与政府的关系。政府中的党团组织既要遵循党内民主集中制,又要遵循行政组织中的民主集中制原则,参议会及政府讨论政策时要少数服从多数。总之,共产党员通过发挥先锋模范作用,以实际行动坚持民主集中制,以党内的民主集中制带动和完善政权系统的民主集中制。
延安时期中国共产党明确把民主集中制定位为“政府组织形式”。在制度设计上,国家政权机构的民主集中制,其民主指的是政治原则,即人民选举产生政府领导人员,群众监督各级领导干部和管理政府事务,也就是毛泽东说的“人民监督政府,人人起来负责”,体现国家权力的民主性和公开性。而民主集中制中的集中指的是组织方式,下级政府服从上级政府,保证政府行政权力的有效性、公正性,保障人民政府为人民,“只见公仆不见官”。
总之,民主集中制本质上是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的现代民主制度。这种“集中”是以少数服从多数的民主为前提,而不是“委员民主、书记集中”的个人集中,也不是多数人民主、少数人集中的机械民主。这种民主集中制既能防止无政府主义和分散主义,防范对党中央权威和领导核心的削弱,又能使党的组织结构通过民主的方式契合社会环境和群众需求,有效动员群众和整合基层社会,最大限度凝聚人心和维护团结统一。这是民主集中制的独特功能,也是中国共产党的最大制度优势,需要全面贯彻和长期坚持。

 

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